TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-865/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 865 de 2025
Referencia: expedientes CJU-6555, 6559, 6578 y 6600
Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca (Arauca) y los Juzgados 005 y 006 Administrativos de la misma ciudad
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO ACUMULADO
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se expondrán los antecedentes de los expedientes CJU-6555, 6559, 6578 y 6600:
Tabla 1. Antecedentes de los conflictos entre jurisdicciones.
|
N.° CJU |
Demanda |
|
6555 |
El 2 de diciembre de 2024, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) interpuso una demanda ejecutiva con garantía real contra Luis Edixon Herrera Ortiz, derivada del incumplimiento de las obligaciones contraídas por Lina Marcela Herrera Burgos mediante el pagaré número 30380783, suscrito el 30 de enero de 2019. La entidad solicitó que se libre mandamiento de pago por los siguientes conceptos: capital adeudado por valor de $32.209.254; intereses corrientes causados por $6.295.716; intereses moratorios calculados conforme a la tasa máxima establecida por la Superintendencia Financiera de Colombia; y cuotas de seguro impagadas por valor de $1.235.850. La parte demandante señaló que la obligación reclamada se originó en un crédito concedido a la señora Lina Marcela Herrera Burgos, respaldado con una hipoteca abierta de primer grado de cuantía indeterminada. El señor Herrera Ortiz es el actual propietario del inmueble[1]. |
|
Autoridades en conflicto |
|
|
El Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, mediante Auto del 6 de diciembre de 2024[2] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados Administrativos de Arauca[3]. Sostuvo que la competencia para conocer de los asuntos relativos a los contratos en los que se encuentre involucrado un establecimiento público sujeto a control fiscal, recae de manera exclusiva en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Explicó que el IDEAR no tiene la naturaleza de una entidad financiera, por lo que sus actos y contratos no se encuentran dentro de la excepción del artículo 105.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 105.1 del CPACA y en los autos 403 de 2021 y 554, 609 y 618 de 2023 proferidos por la Corte Constitucional. |
|
|
El Juzgado 006 Administrativo de Arauca, mediante providencia del 31 de marzo de 2025[4], propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Aseguró que no existe un contrato subyacente entre las partes[5], de manera que la competencia no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino a la ordinaria civil, conforme a la regla residual de competencia. Adicionalmente, determinó que el IDEAR constituye una entidad del sector financiero que debe estar sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, y que el título valor se relaciona con el giro ordinario de sus negocios, razón por la cual la competencia igualmente recae en la jurisdicción ordinaria civil. Sustentó su decisión en los artículos 104 y 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso (CGP), así como en los autos 1027 de 2021, 553 de 2022 y 1209 de 2024 de la Corte Constitucional. |
|
|
N.° CJU |
Demanda |
|
6559 |
El 31 de mayo de 2022, el IDEAR interpuso una demanda ejecutiva con garantía real contra Álvaro Marín Marín, derivada del incumplimiento de las obligaciones contraídas mediante el pagaré número 30381707, suscrito el 23 de julio de 2018. La entidad solicitó que se libre mandamiento de pago por los siguientes conceptos: capital adeudado por valor de $27.418.326; intereses corrientes por $1.883.150; e intereses moratorios calculados conforme a la tasa máxima establecida por la Superintendencia Financiera de Colombia. La parte demandante señaló que la obligación reclamada se originó en un crédito concedido al demandado, respaldado con una hipoteca abierta de primer grado de cuantía indeterminada. El señor Marín Marín es el actual propietario del inmueble[6]. |
|
Autoridades en conflicto |
|
|
El Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, mediante Auto del 13 de enero de 2025[7] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Arauca. Para sustentar su decisión, el juez acudió a los mismos argumentos que expuso en el Auto del 6 de diciembre de 2024 en el marco del conflicto radicado CJU-6555. |
|
|
El Juzgado 006 Administrativo de Arauca, mediante providencia del 31 de marzo de 2025[8] propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional. La autoridad reiteró íntegramente los fundamentos expuestos en el expediente CJU-6555. |
|
|
N.° CJU |
Demanda |
|
6578 |
El 2 de septiembre de 2024, el IDEAR interpuso una demanda ejecutiva con garantía real contra la Clínica Santa Bárbara Ltda. y Medicina y Tecnología en Salud S.A.S., originada en el incumplimiento de dos créditos documentados en los pagarés número 30381099 y 30381100, ambos suscritos el 30 de diciembre de 2019. La entidad solicitó que se libre mandamiento de pago por los siguientes conceptos: capital adeudado por valor de $67.060.179; intereses corrientes por $3.442.910; e intereses moratorios equivalentes al doble del interés remuneratorio pactado. La parte demandante señaló que los créditos se respaldaron con una hipoteca abierta de primer grado de cuantía indeterminada. La Clínica Santa Bárbara Ltda. es la actual propietaria del inmueble[9]. |
|
Autoridades en conflicto |
|
|
El Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, mediante Auto del 6 de diciembre de 2024[10] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Arauca. Para sustentar su decisión, el juez acudió a los mismos argumentos que expuso en el expediente CJU-6555. |
|
|
El Juzgado 005 Administrativo de Arauca, mediante providencia del 22 de abril de 2025[11] declaró su falta de competencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional[12]. El despacho estableció que los pagarés no se originaron en virtud de contrato estatal entre las partes, según confirmó la entidad demandante. Así, determinó que corresponde a la jurisdicción ordinaria civil conocer los procesos ejecutivos hipotecarios en los que participe una entidad pública cuando el título valor no derive de contrato estatal. Adicionalmente, sostuvo que la referida jurisdicción es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios, a pesar de que en el trámite haga parte una entidad pública. Fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 297 del CPACA, 15 del CGP, 2432 del Código Civil, 619 y 780 del Código de Comercio y los precedentes contenidos en los autos 403 y 1027 de 2021, 1092 de 2023 y 1209 de 2024 de la Corte Constitucional. |
|
|
N.° CJU |
Demanda |
|
6600 |
El 22 de julio de 2022, el IDEAR interpuso una demanda ejecutiva con garantía real contra José Johany Lucero Yepes, sustentada en el incumplimiento de las obligaciones contraídas mediante el pagaré número 30381667, suscrito el 23 de junio de 2021. La entidad solicitó que se libre mandamiento de pago por los siguientes conceptos: capital adeudado por valor de $60.106.195; intereses corrientes por $4.490.765; e intereses moratorios calculados conforme a la tasa máxima establecida por la Superintendencia Financiera de Colombia. La parte demandante señaló que la obligación reclamada se originó en un crédito concedido al demandado, respaldado con una hipoteca abierta de primer grado de cuantía indeterminada. El señor Lucero Yepes es el actual propietario del inmueble[13]. |
|
Autoridades en conflicto |
|
|
El Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, mediante Auto del 13 de enero de 2025[14] declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Arauca. Para sustentar su decisión, el juez acudió a los mismos argumentos que expuso en el Auto del 6 de diciembre de 2024 en el marco del conflicto radicado CJU-6555. |
|
|
El Juzgado 005 Administrativo de Arauca, mediante providencia del 23 de abril de 2025[15] declaró su falta de competencia para conocer el asunto, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional[16]. La autoridad reiteró íntegramente los fundamentos expuestos en el expediente CJU-6578. |
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
2. De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, en especial, las consagradas en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, 5 literal f y 105 del Acuerdo 01 de 2025, 5 del Decreto 2067 de 1991, y 148 y 150 de la Ley 1564 de 2012 sobre las facultades de acumulación, la Corte Constitucional es competente para: (i) decretar la acumulación de conflictos jurisdiccionales que presenten unidad de materia; y (ii) resolver los respectivos conflictos, para garantizar los principios de celeridad y acceso efectivo a la administración de justicia.
3. En el presente caso, esta Corporación constata que los conflictos de jurisdicción CJU-6555, 6559, 6578 y 6600 presentan identidad de materia que justifica su acumulación: se originan en demandas ejecutivas promovidas por el IDEAR contra particulares, involucran las mismas jurisdicciones en disputa de lo contencioso administrativo y ordinaria civil, y se fundamentan en cuestiones jurídicas idénticas sobre la competencia para conocer procesos ejecutivos hipotecarios, lo que configura una unidad temática que permite su tratamiento conjunto. Esta decisión procura la economía procesal, evita pronunciamientos contradictorios y garantiza la coherencia en la determinación de la jurisdicción competente para casos análogos.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
4. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[17]. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se acrediten los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[18]. En esta ocasión, los requisitos se cumplen:
Tabla 2. Cumplimiento requisitos de estructuración del conflicto
|
Presupuesto |
Cumplimiento |
|
Subjetivo |
Los conflictos se suscitaron entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca), y otras de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgados 005 y 006 Administrativos de la misma ciudad). |
|
Objetivo |
Las controversias se enmarcan en las demandas ejecutivas hipotecarias formuladas por el IDEAR contra particulares. En los trámites no se ha proferido auto que ordena seguir adelante con la ejecución. |
|
Normativo
|
Para sustentar su postura, las autoridades expusieron las razones legales y/o jurisprudenciales en torno a la carencia de jurisdicción. El Juzgado 002 Civil del Municipal de Arauca argumentó en todos los casos que la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque el IDEAR es un establecimiento público que no ostenta la naturaleza de entidad financiera prevista en la excepción del CPACA. Citó los artículos 104.6 y 105.1 del CPACA y los autos 403 de 2021 y 554, 609 y 618 de 2023.
Por su parte, el Juzgado 005 Administrativo de la misma ciudad estableció que la jurisdicción ordinaria civil es competente para conocer procesos ejecutivos hipotecarios con participación de entidades públicas cuando el título valor no tenga origen contractual estatal. Fundamentó su postura en los artículos 104.6 y 297 del CPACA, 15 del CGP, 2432 del Código Civil, 619 y 780 del Código de Comercio y los autos 403 y 1027 de 2021, 1092 de 2023 y 1209 de 2024.
Finalmente, el Juzgado 006 Administrativo, refirió que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria civil por dos razones: la inexistencia de contrato subyacente entre las partes y la naturaleza del IDEAR como entidad del sector financiero sujeta a control de la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo título valor se relaciona con el giro ordinario de sus negocios. Sustentó su análisis en los artículos 104 y 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP, y en los autos 1027 de 2021, 553 de 2022 y 1209 de 2024. |
3. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de procesos ejecutivos hipotecarios promovidos por entidades públicas. Reiteración del Auto 1089 de 2022
5. La Corte Constitucional en el Auto 1089 de 2022 estudió un conflicto de jurisdicciones similar relacionado con un proceso ejecutivo hipotecario en el que estaba involucrada una entidad pública[19]. En esa oportunidad estableció que la hipoteca tiene origen en un derecho real, al constituir una figura jurídica autónoma cuya constitución a favor de una entidad pública no proviene de una condena o conciliación aprobada por la jurisdicción contencioso administrativa, de un laudo arbitral en el que fuera parte una entidad pública o de un contrato estatal. La hipoteca, como derecho real de garantía, adquiere existencia jurídica propia e independiente del negocio jurídico que le dio origen, de manera que su ejecución se fundamenta en la seguridad jurídica que ofrece la garantía real sobre el inmueble gravado, sin que resulte determinante la naturaleza contractual de la obligación principal.
6. La Corporación reiteró que, de conformidad con el artículo 104.6 del CPACA, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos se limita a aquellos que se derivan de: (i) condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción; (ii) laudos arbitrales en los que haya sido parte una entidad pública; y (iii) los originados en contratos celebrados por dichas entidades. Por su parte, el artículo 15 del CGP consagra la competencia residual de la jurisdicción ordinaria para conocer todos los asuntos que no hayan sido asignados expresamente por la ley a otra jurisdicción.
7. En consecuencia, concluyó que el proceso busca hacer efectiva una garantía hipotecaria, que es un derecho real, por lo que no se activa la cláusula de competencia establecida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por tanto, con fundamento en el artículo 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer de este tipo de procesos.
8. La postura del Auto 1089 de 2022 ha sido reiterada en múltiples ocasiones. Por ejemplo, en el Auto 1092 de 2023, la Corte precisó que el origen público del demandante no implica que el asunto deba ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo al no configurarse los supuestos del artículo 104.6 del CPACA. No obstante, en el Auto 1534 de 2024 se apartó temporalmente de esta línea al aplicar la regla del Auto 1209 de 2024 y remitir un caso análogo a la jurisdicción contencioso administrativa por la falta de certeza sobre la existencia de un contrato estatal.
9. Con todo, en el Auto 1970 de 2024, la Sala Plena reafirmó que en este tipo de asuntos la regla aplicable es la del Auto 1089 de 2022, por cuanto es aquella la que contempla los supuestos para los procesos ejecutivos hipotecarios iniciados por entidades públicas. Finalmente, de forma reciente el Auto 778 de 2025 de esta Corporación fortaleció esta dirección, al precisar que la competencia de la jurisdicción ordinaria civil constituye la regla general para procesos ejecutivos hipotecarios con entidades públicas, privilegiando la aplicación de las disposiciones del Código Civil y la cláusula residual del artículo 15 del Código General del Proceso, porque estos casos no se configuran dentro de los supuestos de competencia previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, razón por la cual no se activa la jurisdicción contenciosa.
4. Caso concreto
10. De acuerdo con los antecedentes, el IDEAR[20] promovió cuatro demandas ejecutivas hipotecarias contra particulares entre 2022 y 2024, con el fin de obtener el pago de obligaciones derivadas de créditos otorgados y documentados en pagarés, respaldados con hipotecas abiertas de primer grado sobre bienes inmuebles. Los conflictos jurisdiccionales se suscitaron porque el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, de un lado, y los Juzgados 005 y 006 Administrativos, del otro, declinaron su competencia.
11. En primera medida, la Sala Plena ordenará la acumulación de los expedientes CJU-6555, 6559, 6578 y 6600 por presentar identidad de materia: se originan en demandas ejecutivas promovidas por la misma entidad pública contra particulares, involucran las mismas jurisdicciones en disputa y se fundamentan en cuestiones jurídicas idénticas sobre la competencia para conocer procesos ejecutivos hipotecarios.
12. Conforme a la regla de decisión del Auto 1089 de 2022, la Corte resolverá los conflictos en el sentido de declarar que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad que debe continuar el conocimiento de los expedientes. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se activa en los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública porque la hipoteca tiene origen en un derecho real y no se enmarca en ninguno de los supuestos del artículo 104.6 del CPACA.
13. Así las cosas, se ordenará la remisión de los expedientes CJU-6555, 6559, 6578 y 6600 al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los Juzgados 005 y 006 Administrativos de Arauca, sujetos procesales e interesados.
5. Regla de decisión.
14. Reiteración del Auto 1089 de 2022. De conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública. Lo anterior, basado en que el origen de la obligación hipotecaria es un derecho real, por lo que no se activa ninguno de los tres supuestos contenidos en la cláusula de competencia establecida en el artículo 104.6 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU-6555, 6559, 6578 y 6600 por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-6555 suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, Arauca y el Juzgado 006 Administrativo de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra Luis Edixon Herrera Ortiz.
Tercero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-6559 suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 006 Administrativo de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra Álvaro Marín Marín.
Cuarto. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-6578 suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 005 Administrativo de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra la Clínica Santa Bárbara Ltda. y Medicina y Tecnología en Salud S.A.S.
Quinto. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-6600 suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 005 Administrativo de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra José Johany Lucero Yepes.
Sexto. REMITIR por intermedio de la Secretaría los expedientes CJU-6555, 6559, 6578 y 6600 al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los sujetos procesales e interesados dentro de todos los trámites, al Juzgado 006 Administrativo de Arauca en los expedientes CJU- 6555 y 6559 y al Juzgado 005 Administrativo de Arauca en los expedientes CJU-6578 y 6600.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 003ED_Expediente_02EscritoDemandapdfpdf.
[2] Expediente digital, archivo 005ED_Expediente_04AutoRechazaFaltaJupdf.
[3] Aclaró que en el trámite no se ha proferido auto que sigue adelante con la ejecución. Ocurrió igual en todos los expedientes.
[4] Expediente digital, archivo 017Autodeclaracio_0161202500015EJECUTIpdf.
[5] Información obtenida tras el decreto probatorio efectuado con ese fin.
[6] Expediente digital, archivo 003ED_Expediente_02EscritoDemandapdfpdf.
[7] Expediente digital, archivo 005ED_Expediente_04AutoRechazaFaltaJupdf.
[8] Expediente digital, archivo 017Autodeclaracio_0161202500015EJECUTIpdf.
[9] Expediente digital, archivo 004Recepcionmemor_02EscritoDemandapdfpdf.
[10] Expediente digital, archivo 019ED_Expediente_18AutoFaltaJurisdiccpdf.
[11] Expediente digital, archivo 019Autodeclaracio_81001333300520250001pdf.
[12] Expediente digital, archivo 02CJU-6578 Correo Remisoriopdf.
[13] Expediente digital, archivo 004Recepcionexped_02EscritoDemandapdfpdf.
[14] Expediente digital, archivo 032Recepcionexped_30AutoFaltaJurisdiccpdf.
[15] Expediente digital, archivo 028Autodeclaracio_81001333300520250002pdf.
[16] Expediente digital, archivo 02CJU-6580 Correo Remisoriopdf.
[17] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 864 de 2021 y 055 de 2022.
[18] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019, 129 y 415 de 2020, 864 y 746 de 2021 y 646 y 949 de 2022.
[19] En particular, el conflicto se originó en un proceso ejecutivo hipotecario adelantado por un municipio contra un particular que adquirió un inmueble financiado mediante contrato de mutuo con la entidad pública, garantizado con hipoteca sobre el mismo bien. Ante el incumplimiento del deudor, el municipio ejecutó la garantía hipotecaria.
[20] El IDEAR es un establecimiento público de carácter Departamental, descentralizado, de fomento, promoción y desarrollo, dotado con personería jurídica, autonomía administrativa, así como de patrimonio propio y hace parte de las instituciones denominadas en el Estado Colombiano como Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial, INFIS. Este instituto fue creado mediante la Ordenanza N.° 13 del 31 de julio de 1998 y reorganizado por el Decreto Ordenanzal N°. 229 del 22 de noviembre de 2004.